На фоне общественной дискуссии на тему национализации и ее необходимости, возникает резонный вопрос: способно ли государство эффективно управлять национализированным имуществом? Своим мнением на этот счет в интервью kazpress поделился казахстанский политолог Данияр Ашимбаев.
– Существует тезис о том, что государство – плохой менеджер в бизнесе, и это – один из главных рисков национализации, согласны ли вы с таким мнением?
– Система эффективного управления подразумевает качественное планирование, стабильность институтов и законодательства, государственный и общественный контроль госпрограмм и мониторинг деятельности госактивов. У нас почему-то никто особо не хочет заниматься контролем за той же реализацией госпрограмм. Прежние были отменены, вместо них были введены новые национальные проекты. Но и по госпрограммам никто и никогда особой отчетности не видел. По нацпроектам тоже тишина. Есть только скупой табличный отчет по всей системе госпланирования, из которого можно сделать вывод о выполнении прошлогодних показателей от силы на 37%. Счетный комитет регулярно указывает на массу недостатков, но никаких системных решений по этому поводу не принимается. Понятно, что государство могло бы быть эффективным собственником, но это требует серьезной реорганизации экономической политики в стране.
Говоря о многочисленных АО, ТОО и госпредприятиях, нужно четко понимать, что есть те, которые не предназначены для получения прибыли (к примеру, НИИ или институты развития), есть монополисты в стратегических сферах (ж/д транспорт, нефте- и газопроводы), которые должны быть под жестким антимонопольным регулированием, а есть множество активов, работающих в конкурентной среде. Последние спокойно могут быть приватизированы или работать под жестким контролем – с тем, чтобы прибыль шла в доход акционеров в лице бюджета и тех, кто принял участие в программах «народного IPO». С ними отношения необходимо выстраивать на базе налогового, экологического, трудового законодательств.
Здесь можно применять косвенный принцип регулирования. То есть государство получает налоги, но при первом удобном случае, допустим, может приватизировать предприятие, к примеру, в той же гражданской авиации или нефтедобыче.
Рассмотрим достаточно странный пример – ФНБ «Самрук-Казына», который с одной стороны является далеко не самой эффективной организацией, съедает огромный объем финансов, но не дает особо результатов. Мы видим, что фонд перечисляет деньги в бюджет в виде дивидендов и прибыли (хотя и не слишком регулярно и явно недостаточно) и выполняет так называемые госзадания – без указания бюджета, сроков и т.д. На него возлагаются некие функции, которые сам «Самрук», исходя из своих критериев, реализует. Но при этом мы видим абсолютную бесконтрольность и гигантский внешний долг.
Государство не является эффективным хозяином, и не может обеспечить порядка даже чисто в государственной сфере, взять, к примеру, те же госпрограммы и институты развития. Поэтому я считаю, что для нормальной работы предприятий перевести большую часть из них в частную собственность. Дивиденды от этого могут получать портфельные инвесторы, разумеется, с хорошим регулированием. Граждане Казахстана в принципе и так получают их в виде налогов, и, если сами становятся акционерами, могут получать дивиденды по акциям.
– Какие факторы, на ваш взгляд, мешает государству быть эффективным менеджером в бизнесе?
– Это как раз проблема корпоративных интересов и нежелание госаппарата, и тесно связанного с ним менеджмента квазигоссектора вводить любые формы жесткого контроля. Понятно, что у нас миллиарды гуляют туда-сюда, и даже если в местном бюджете пропал миллион тенге – это ЧП, а на уровне госхолдингов, нацкомпаний и самого госбюджета это «мелочь». Государство не очень хочет вводить внешний контроль. Помните, несколько лет назад глава государства ставил вопрос о введении представителей общественности, экспертного сообщества в советы директоров квазигоссектора? В итоге эта инициатива была поддержана только в ряде государственных вузов. Тот же «Самрук» запустил самореформирование по собственному сценарию.
Вопрос не только в контроле, но и монополизации политической и экономической власти, которая является одной из проблем современного Казахстана. Получается, что прибыль и бюджетные потоки, госзакупки квазигоссектора активно работают на интересы частников, которые тем или иным способом проникли и взяли под контроль управление предприятиями. Заметьте, даже само понятие «квазигоссектор» существует на системном законодательном уровне только в Казахстане. Во всех остальных странах – это чисто академическое понятие. То, что у нас считается квазигоссектором, во всем мире – государственный сектор экономики. У нас же государство им как бы не владеет, а сам бизнес пользуется привилегиями и госпреференциями, но не несет серьезной экономической и социальной нагрузки.
– Бюрократии становится больше, когда у руля в бизнесе становится государство?
– Это проявляется в вопросах регулирования. На самом деле, у нас правила игры меняются постоянно. «Коллективное бессознательное» нашего чиновничества направлено на минимизацию любой ответственности. При этом, попытки внедрить контроль, системное планирование, какие-то формы отчетности, все время корректируются. Опять-таки возьмите любой казахстанский закон из базовых – налоговый, предпринимательский и бюджетный кодексы, в них видны сотни правок, вносимых практически еженедельно. В этих условиях понять изначальный замысел становится сложно. Госпрограммы меняются регулярно, бюджетные программы перекидываются туда-сюда. В итоге практически без эффективного внешнего контроля органов госуправление и квазигоссектор аккуратно меняют планы под фактическое исполнение. То есть указывают как результат не то, что планировали, а то, что сделали. Понятно, что условия, при которых невозможно найти крайних, – в интересах коллективного чиновничества. Мы видим, что все разговоры о диверсификации экономики, импортозамещении остались на бумаге, хотя были выделены миллиарды бюджетных тенге, созданы сотни всевозможных госорганов и институтов, а толку никакого нету. Но при этом, деньги куда-то уходят, и мы прекрасно понимаем, как происходит их растворение в соответствующей кадровой среде.
–Поговорим о коррупции. Возрастает ли риск, когда за управление берется государство?
– Безусловно. Коррупция – сама по себе огромная системная проблема.
К слову, в вопросе управления госсектором в экономике общество делится на две группы. Либералы считают, что государство необходимо отделить от непосредственного управления активами. Но это приводит к неэффективности квазигоссектора, который находится в ведении госхолдингов. Другие уверены, что необходимо все нацкомпании и институты развития передать в ведение министерств, чтоб сделать их более системными, привязывая непосредственно к отраслевой проблематике. Но здесь возникают гигантские риски коррупции – когда министерства начинают вмешиваться в дела госсектора – расставляют своих людей, влияют на госзакупки и их контракты. Чиновничество имеет от этого огромные дивиденды. То есть у нас, по сути, получилась модель, где неэффективность противостоит коррупции. Найти какой-то средний адекватный механизм управления почему-то не получается.
В стране масса органов, которые занимаются борьбой с коррупцией, но она юридически не распространяется на квазигоссектор. Коррупционный момент в этом случае доказать очень сложно. Пример: у нас еще в начале 90-х судили одного госбанкира за получение взятки. Но адвокатура поставила вопрос так: банк же является АО, а значит, нормы о коррупции на него не действуют – это не министерство, не комитет и т.д. Дело так и заболталось. Поэтому, если мы оставляем квазигоссектор, то давайте на него распространять требование закона о борьбе с коррупцией. Если мы сокращаем его, то давайте просто переходить к адекватному регулированию, и жесткому контролю исполнения госзаданий.
Сейчас мы находимся в состоянии подвешенности, когда госсектор – гигантский, эффективность – нулевая, а контроль – «точечный». Счетный комитет уже больше 20 лет говорит об одних и тех системных проблемах – плохом планировании, плохом управлении, отсутствии результатов, и ставит одни и те же вопросы, но решения по ним толком не принимаются. И из этого тупика выход может быть только один – приватизация того, чем государство управлять уже не в состоянии, и создание жесткого контроля там, где оно просто стратегически необходимо.
– Когда государство национализирует частный бизнес, риски те же, что и при квазигоссекторе?
– При национализации прежде частный бизнес сразу становится квазигосударственным, и на него распространяются все те же проблемы. Национализация бывает вынужденная, особенно в рамках идущих уголовных дел, когда встает вопрос о том, что те или иные активы были незаконно приватизированы. Здесь критерии очень сложные. Возврат незаконно приватизированных активов аргументируется тем, что они были приобретены по цене ниже рыночной. С другой стороны, государство, продавая активы ниже рыночной цены, аргументирует это тем, что главное – найти эффективного собственника, инвестора. Здесь идет опять-таки противоречие в госполитике. Понятно, что где-то национализация бывает вынужденной, для последующей перепродажи. Где-то были проданы стратегические объекты.
Вопрос обеспечения государственных интересов должен быть четко систематизирован и реализован. Преобладание роли государства в бизнесе, который занимается коммерческой деятельностью в конкурентной среде, может быть вредно. Потому что, таким образом, этот бизнес будет получать незаконные преференции, тем самым, нарушая принципы конкуренции. С другой стороны, при вынужденной национализации по политическим или иным вопросам, если эти активы будут в дальнейшем приватизированы, то это снижает остроту вопроса. Пока что у нас процессы национализации или приватизации остаются очень непрозрачными.
Вопрос приватизации и национализации должно рассматривать все-таки не чиновничество, его должны рассматривать в комитетах парламента и маслихатах с тем, чтобы обеспечить хоть какую-то прозрачность и транспарентность процесса. Потому что в том, что касается управления госактивами, речь идет даже не о миллиардах, а триллионах тенге. Сколько мы видели случаев, когда чиновничество те или иные решения принимает на базе собственных документов, служебных записок. Но когда появляется человек, задающий вопрос «А зачем?», то выясняется, что внятного ответа нет. Потому процесс управления собственностью должен быть поставлен под более жесткий контроль.
У нас и так слишком много всего национализировано за последнее время, при этом особой разницы не видно. В сфере энергетики – возможно да, потому что частник может восстанавливать и развивать инфраструктуру, только повышая тарифы, других источников у него нет. Но если государство будет собственником того же теплоэнергетического сектора, и будет вкладывать и проводить модернизацию за счет государственных средств, это снижает социальный вопрос, но автоматически ставит вопрос о качестве и эффективности в этой сфере.
– Получается, государство не может быть эффективным управленцем в принципе?
– Мы видели модель, когда эффективным управленцем бывает и государство, и частник. Вопрос, во-первых, в кадровом составе, во-вторых, в транспарентности процедур. У нас, допустим, очень много независимых директоров в квазигоссекторе, но особого толку это не дало. Потому что критерии отбора этих независимых директоров, откровенно говоря, непонятны. Может быть, что-то и можно было бы национализировать, но без хорошего контроля смысл в национализации отпадает. В госсекторе понятие эффективности субъективное. Компании публикуют свою отчетность, есть некая прозрачность финансовых потоков, но у многих госпредприятий этого нет. Опять же процессы принятия решений по приватизации и национализации сильно размазаны. Понятно, что пока государство неэффективно само по себе, для развития экономики его роль в ней лучше минимизировать. Потому что много предприятий, как мы видим, спокойно в стране функционируют и развиваются без участия государства.
Даже в неэффективном в целом квазигоссекторе бывает очень эффективные менеджеры, здесь не поспоришь. Мне, к примеру, импонирует работа нынешних руководителей КМГ и КТЖ. С другой стороны, и в частном секторе есть неэффективные управленцы. Здесь все зависит даже не от формы собственности, а от подхода хозяина. Когда предприятие переходит под контроль системного инвестора, у которого есть стратегия, видение, и который стремится не столько зарабатывать сиюминутную прибыль, а выстраивать полноценное отраслевое участие, это хорошо. С другой стороны, помните, несколько раз поднимался вопрос о том, чтобы часть акций «Самрука» раздать народу? Но это же приведет только к полному размыванию акционерного капитала и к еще большей бесконтрольности! Потому что консолидировать тот или иной пакет акций может позволить себе только менеджмент, способный управлять общественным мнением и достигать результатов. Важен системный подход, хороший собственник и эффективное госуправление. В противном случае, смысла не имеют ни процесс национализации, ни приватизации.
– Можете привести примеры, когда максимальное участие государства в какой-либо отрасли или работе компании, приводило к негативным последствиям?
– Самый простой пример – АО «Озенмунайгаз» – одно из немногих предприятий, которое осталось в госсобственности. Предприятие известно уровнем конфликтности и серией забастовок. В свое время его не отдали под приватизацию. Хотя в том же АО «Мангистаумунайгаз», который с 1998 года работал как частное предприятие, затем был национализирован и частично перепродан китайским инвесторам, социальных конфликтов практически нет. Трудовые коллективы научились выстраивать отношения с собственниками и менеджментом достаточно спокойно. С другой стороны, государственный «Озенмунайгаз» трясет от забастовок, трудовых конфликтов и постоянной политизации трудовых вопросов.
Напрашивается вопрос, если бы в 1998 году «Озенмунайгаз» все-таки приватизировали бы, случились бы события 2011 года?